城市更新存在的问题,城市更新存在的问题及建议

本篇文章给大家聊聊城市更新存在的问题，以及城市更新存在的问题及建议对应的知识，希望对各位有所帮助。

本文目录一览：

• 1、解读｜住建部严管城市更新大拆大建
• 2、2021上半年城市更新发展总结与展望
• 3、住建部：严控城市更新大拆大建，停止过度房地产化开发
• 4、文化遗产保护和城市更新中如何协调各种利益主体的关系?
• 5、在城市更新过程中,有可能会遇到哪些方面的问题？
• 6、为什么说城市更新势在必行？

解读｜住建部严管城市更新大拆大建

8月10日，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》(下称《通知》)。

《通知》共计十一条，内容包括坚持划定底线，防止城市更新变形走样，要求在严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁的同时，也要确保住房租赁市场供需平稳。同时，坚持应留尽留，全力保持城市记忆，包括保留利用既有建筑、延续城市特色风貌等。

《通知》提到，实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。但近期，各地积极推动实施城市更新行动过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。

对此，58安居客房产研究院分院院长张波指出，实施城市更新行动是提升居民居住环境的重要举措，也在国内房地产建设发展中发挥了重要作用。但部分城市和区域的城市更新过于粗放化，已经明显不适合当下城市建设的需求，甚至还出现过度房地产化的开发建设方式，同时也不利于环境和文物保护，产生了各类新的城市问题。

不大拆

此次《通知》明确，严格控制大规模拆除。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋可以拆除外，其他既有建筑应以保留修缮加固为主，改善设施设备和提高节能水平，充分利用存量资源。

张波认为，严格限定拆除的比例，明确老城区更新的建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，采取鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造的方式，这种方式不但可以做到最大限度保障原有建筑风貌，同时可以满足居住提升的要求。

不大建

不大拆的同时，《通知》还提到，严格控制大规模增建。

按照要求，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载压力。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。

《通知》还提到，鼓励探索区域规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。

“过去，大拆大建之所以有市场、能推进，在于商品房发展和房价上涨为旧改买单，比如高容积率代替低容积率，就导致旧改肆无忌惮，短期内推高租金和房价。同时，改造过程中，必要的公共服务设施短板没补上，反而新增的地标建筑给后续维护带来了巨大的成本，高密度、高容积率也导致城区运营风险增加。城市告别大拆大建的本质上，也是告别房地产依赖，夯实房住不炒。告别大拆大建后，因拆迁导致的被动式住房需求爆棚，以及规划概念和表面繁荣炒作导致的房价租金上涨，也就不存在了。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。

不大规模拆迁

严格控制大规模搬迁也是此次《通知》的一大重点。《通知》提到，不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

同时《通知》明确，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。

按照要求，鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

“城市更新需兼顾新市民、低收入群体的租住问题。”。贝壳研究院高级分析师黄卉认为，老城区、城中村占据交通、教育、医疗等资源的优势，并且城中村租金价格较低，因而租住着大量的新市民、低收入困难群体。而短期内大规模拆建会带来租赁房源的下降，城中村的租客也会转移到其他类型的租赁房源中，导致整个市场的房源供给承压，增加租客的租住成本。《通知》要求“不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设”，并明确住房租金年度涨幅不超过5%，有利于缓解阶段性租赁房源供需不平衡问题，平抑租金价格水平，着力保障新市民、低收入困难群众等的租住需求。

推动由“开发方式”向“经营模式”转变

此外，《通知》还强调，探索可持续的更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

诸葛找房数据研究中心分析称，由于传统的旧改模式延续房地产开发模式，开发商为追求短期的经济效益而忽略区域建设的协调性，从而引发更多的城市问题。《通知》的提出，首先有利于开发商在城市的综合规划下，结合实际，有计划、渐进式地有机改造，为后续城市更新行动提供良好的基础，同时，有效遏制房企在旧改项目中变相抬高房价等现象;其次，在政府、市场、公众联合参与下，有效整合各种资源，盘活存量资产，增强城市活力。诸葛找房数据研究中心认为，随着《通知》的出台，将有效消除旧改市场陈疾，推动城市更新行动，促进城市高质量发展。

2021上半年城市更新发展总结与展望

2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。本文系统梳理2021年初以来中央及地方出台的城市更新相关政策，总结上半年中央层面及地方层面城市更新政策特点，并对重点政策进行解读，通过政策方向挖掘未来城市更新业务机遇，为城市更新服务商的业务布局提供参考。报告结构如下图所示：

中央加快实施城市更新行动

推动“十四五”老旧小区改造

▍实施城市更新行动，推进“三区一村”改造

3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，政府工作报告提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。随后，4月13日发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中再次强调要实施城市更新行动，加快推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等改造，重点任务进一步确定了“三区一村”的城市更新方向。5月11日，住建部公布《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第三批）》，总结了各地在动员居民参与、改造项目生成、金融支持、市场力量参与等7个方面的可复制政策机制，供各地方学习与参考，有助于更好的推动城镇老旧小区改造工作。

表：2021年以来中央部分城市更新政策

资料来源：中指研究院综合整理

▍老旧小区改造成为城市更新核心发力点，“十四五”全国将完成21.9万个城镇老旧小区改造，2021年全国老旧小区改造规模5.3万个

3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，提出要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，“十四五”期间要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造。

资料来源：中指研究院综合整理

4月13日，国家发展和改革委员会发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确提出要实施城市更新行动。其中，2021年老旧小区的改造规模将超过5万个，高出去年近四成，改造力度较大。

2020年下半年以来，中央在重大会议、文件中多次提到实施城市更新行动，可以看出城市更新在我国新型城镇化进程中的重要地位。特别是“十四五”时期老旧小区的改造存在大量的市场机会。据此前公开数据显示，截至2019年，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，投资总额可达4万亿元，如改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元以上。如果按照规划纲要提出的21.9万个老旧小区改造体量，那拉动的投资将更加巨大。

各地城市更新发展势头强劲

相关政策密集出台

▍各地“十四五”规划纲要聚焦城市更新

2021年上半年，北京、上海、深圳、广州、厦门、天津、南京、杭州、无锡、西安、青岛、宁波、昆明、济南、温州、福州、重庆等城市均在城市层面的“十四五”规划纲要中提出要实施城市更新行动，积极推进老旧小区、棚户区、城中村等改造进程。其中，深圳、南京、青岛、济南等城市均明确提出要推动城市有机更新，有助于城市的高质量发展。

表：部分重点城市“十四五”规划纲要中城市更新相关内容

资料来源：中指研究院综合整理

▍各地密集发布老旧小区改造相关政策

2021年上半年，广东、浙江、山东、福建、宁夏、北京、重庆、上海、广州、杭州、兰州、忻州等地先后发布老旧小区改造的管理办法及相关规定。其中，重庆发布的《重庆市城镇老旧小区改造和社区服务提升项目管理办法（试行）》是国内省级层面首个出台的针对城镇老旧小区改造项目的管理办法，《管理办法》针对重庆市老旧小区改造项目的计划、资金、设计、实施、验收等全流程管理作出规定，对推动城市老旧小区改造进程有重要作用。此外，福建公布老旧小区改造负面清单，山东发布老旧小区改造工程质量安全管理等文件，对老旧小区的改造范围、实施方案、资金使用、工程管理等作出相关规定，有助于进一步提升老旧小区的改造水平。

表：2021年初以来重点省市老旧小区改造部分政策

资料来源：中指研究院综合整理

▍地方城市更新指导性文件陆续发布，模式差异较大

2021年初以来，随着城市更新的不断发展，越来越多的管理办法、实施细则等政策文件陆续发布，多省市因地制宜构建城市更新顶层政策体系。广东省、佛山、厦门、徐州、长沙、福州、成都、河北、无锡、北京、重庆、贵州、广州等地先后发布城市更新实施意见、管理办法、更新导则等文件，推动城市更新的管理更加细化、专业、前瞻性。其中，6月10日，北京发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，随后其配套的四个实施细则也正式发布，《意见》从总体要求、强化规划引领、主要更新方式、组织实施、配套政策、保障措施六大方面，对北京市接下来城市更新行动的实施方式做出了明确指引，引起了社会的广泛关注。6月18日重庆发布《重庆市城市更新管理办法》，对城市更新的内容、工作机制、规划计划等作出相关规定，并提出鼓励市场化运作的一系列大力度支持政策。北京、重庆、成都先后发布城市更新意见、办法、导则，将对全国其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应。此外，广州近期也开始针对城市更新进行立法，将成为继深圳之后的第二个具有城市更新条例的城市。各城市政策差异明显，北京、成都更加强调城市有机更新，重庆鼓励市场化力度较大，广东地区的城市则以进一步完善现有政策体系为主。总体来看，我国的城市更新呈现出多维价值、多元模式、多学科探索和多维度治理的新局面。

表：2021年以来重点城市城市更新指导性政策

资料来源：中指研究院综合整理

▍各地积极拓宽城市更新资金来源渠道

从棚改、城中村改造，到老旧小区改造，国内城市更新发展的进程中，资金一直是推进各类更新改造业务的难题。为了解决这一问题，中央及地方积极引入社会资本，由政府、企业、社区三方共同参与、通力合作。在此背景下，江苏、北京、重庆、上海等地积极拓展城市更新资金来源渠道。4月22日，北京市住建委发布《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》，逐步形成居民出一点、企业投一点、产权单位筹一点、补建设施收益一点、政府支持一点等“多个一点”资金分担方式，鼓励金融机构参与投资市区政府设立的老旧小区改造等城市更新基金；4月29日，国开行重庆分行向重庆市首个城市更新项目发放贷款17.5亿元，预示着政策性贷款将在“十四五”期间为城市更新继续提供重要的资金来源。

6月2日，上海城市更新基金正式成立。基金总规模约800亿元，为目前全国落地规模最大的城市更新基金，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。上海地产集团与招商蛇口、中交集团、万科、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资等合作机构签署战略合作协议，由上海本土国企与大型开发商和险资共同成立城市更新基金。

今年2月，上海政府印发《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》，提出“十四五”期间要“…全面启动以拆除重建（含原址改建）为主的280万平方米不成套职工住宅和小梁薄板房屋的更新改造；力争2000年底之前建成、纳入改造范围、符合改造条件的各类旧住房改造实现全覆盖；实施5000万平方米各类旧住房的更高水平更新改造…” 可以看出，上海城市更新的规模较大，本地的国企、央企，以及一些具有城市更新经验的企业将是上海旧改工作的主要参与者。

不同类别的城市更新项目面临的难点不同，但资金难平衡始终是共性问题。特别是对整片区域的更新改造，此类项目体量大、周期长，资金平衡困难，除了开发资金外，居民、商户的拆迁补偿与安置等资金是最主要的资金支出，并且需要提前筹措到位。因此，城市更新项目需要多渠道的资金来源，引导社会资本的参与，缓解资金筹措难的困境。800亿城市更新基金的成立将有助于缓解旧改的资金压力，保障项目稳定推进，也将对上海旧改工作的顺利开展起到推动的作用。

表：2021年初以来重点城市城市更新相关金融政策

资料来源：中指研究院综合整理

从全国更早以前的情况来看，广东省城市更新进展快、规模大，对资金的需求旺盛，仅靠财政资金难以多点、持续性支撑城市更新改造建设，因此城市更新基金成立的时间也相对较早。2017年7月，广州就成立了总规模达2000亿元的“广州城市更新基金”；同年12月，深圳福田与深圳建行成立了“福田区城市更新基金”总规模100亿元，是政府与银行“政银合作”模式的创新；2018年6月，东莞也设立城市更新基金，首期基金规模为1.5亿元，由镇政府出资3000万元，金融机构出资1.2亿元。近年来，多地相继设立城市更新基金，有助于吸引更多的银行资本、保险资本以及其他社会资本共同参与城市更新建设，为推进项目的更新工作提供资金保障。

重点城市政策解读

▍北京：持续推进首都城市有机更新

6月10日，北京市人民政府发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，从总体要求、强化规划引领、主要更新方式、组织实施、配套政策、保障措施六大方面，对北京市接下来城市更新行动的实施方式做出了明确指示，引起了社会的广泛关注。

表：《关于实施城市更新行动的指导意见》核心内容

资料来源：中指研究院综合整理

此次新政的出台对前期有利于统筹推进北京全市层面的城市更新工作，未来北京城市的有机更新将全面加速。

第一，“有机更新”是北京市未来城市更新总基调。《意见》在实施城市更新行动的基本原则部分，明确提出“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新”，这正是有机更新的精髓。作为首都，北京城市历史悠久、文化厚重，更加需要通过有机更新推动城市的高质量发展。

第二，突出老旧小区改造，兼顾多种更新模式。《意见》中提出了北京市未来的六种主要更新方式，包括：01.老旧小区改造、02.危旧楼房改建、03.老旧厂房改造、04.老旧楼宇更新、05.首都功能核心区平房(院落)更新、06.其他类型（公共空间、产业园、棚改等）。新政将“老旧小区改造”列为北京市城市更新的首要方式。从北京近年来出台的城市更新相关政策来看，老旧小区改造相关政策的提及不断增多，尤其进入2021年以来，老旧小区改造相关政策不断细化完善。

第三，保障租赁住房房源。城市更新成北京市租赁房房源获取的重要途径之一。《意见》提出的六种主要更新方式中，有两种提到可发展租赁住房，包括：危旧楼房改建-“居民异地安置或货币安置后腾退的房屋，可作为租赁房等保障房使用。”；首都功能核心区平房(院落)更新-“鼓励腾退空间用于传统文化展示、体验及特色服务，建设众创空间或发展租赁住房。”

第四，城市各功能区实行差异化的更新原则。“首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。”因此，企业在北京开展城市更新业务需要结合各功能区的特点精准推进。

第五，创新性政策多。特别是“责任规划师、建筑师全程参与”在全国层面也具有创新之处；提出地下空间复合利用也具有前瞻性（但后期地下空间产权问题不好确定，仍然需要相关政策的支持）；配套政策从规划、土地、资金三方面为更新保驾护航，将部分现有成功的实践形成政策，进一步扩大了适用范围。

整体来看，此次《意见》的出台充分体现北京的城市更新更加强调渐进式、保护式，在用地政策上，并不强调一二级联动的旧改模式，而是强调功能的优化，更加注重政府对关键环节的主导性作用。随着北京城市更新指导意见、实施细则的落地，将推动社会资本积极入场，形成城市更新的“北京模式”。

▍重庆：城市更新市场运作开启新时代

6月18日，重庆发布《重庆市城市更新管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》主要围绕工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面，全面支持重庆开展城市更新。

表：《重庆市城市更新管理办法》核心内容

资料来源：中指研究院综合整理

整体来看，重庆本次发布的《管理办法》在此前《工作方案》的基础上进一步提高了政策层级，有助于进一步推动城市更新工作在全市的全面实施，其做法和力度与广东省较为相似，将极大提升社会资本入场积极性，可以说是重庆城市更新发展的重要分水岭。

第一，政策层级高。以政府行政规章级别的政策确保后期相关事项有效落地，包括管理机构的组建，相关规划计划的制定等。

第二，市场化导向。本次重庆城市更新新政在涉及土地出让的政策规定（协议出让或带条件入市）、一定条件下的建筑面积支持、跨项目统筹、按规定享受相关财税扶持政策、优秀项目评价等方面均力度较大。供地政策解决了企业参与更新的盈利困境，特别是“协议出让或带条件入市”的政策规定有利于企业实现一二级联动，进而实现城市综合开发运营（一二三级联动），价值链条的拉长将极大提高社会资本参与城市更新的积极性以及更新的可持续性。

第三，管理前瞻性。本次重庆城市更新新政充分吸取了城市更新优秀地区的典型做法，同时也充分结合重庆自有特征，在管理模式和实施路径上有较多的创新点，在政府治理上体现出了极大的前瞻性。城市更新的复杂性决定了对有效的政府治理更加依赖，建立健全城市更新数据库、设立城市更新专家委员会、编制市级城市更新专项规划、拟定辖区城市更新年度计划、以城市体检推动城市更新、政府引导、项目入库管理、在市级层面成立统筹领导小组、部分审批事项下放至各区等方面均有利于构建完善的城市更新治理体系，提升城市更新推进效率。

对市场主体来说，更了解当地文化的深耕型房企具有天然的优势，此次政策开启了重庆城市更新市场化运作的新阶段，企业需要充分把握此次政策带来的巨大投资机遇，通过一二级联动，城市综合开发运营等形式参与城市更新，实现企业与城市的共成长。

总结与展望

整体来看，2021年初以来，在中央城市更新战略方向之下，我国各地进入城市更新的快速发展期，但由于不同城市的发展程度不同，规划定位不同，各地对于城市更新的顶层设计和实施细则都有较大区别。具体到土地政策、审批流程、主管机构、实施方式也都存在明显差异。各地政策的推进情况将直接影响到城市更新的发展速度与规模。

未来，城市更新政策将呈现出三大趋势。第一，出台城市更新政策的城市仍将不断增多，特别是一二线城市，政策的出台将首先集中在京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群；第二，模式分化，但整体更加强调市场化运作，南方城市城市更新普遍市场化程度更高；第三，规划、土地、资金等支持性政策更加落地，部分城市力度较大，为房企参与城市综合开发运营提供了新的契机。

政策风口之下，对市场主体的发展影响深远！虽然不同的城市城市更新实施模式差异较大，企业能够参与的程度也不一样。但无论哪种模式，都将释放巨大的投资空间。目前，在二级开发领域具备强大优势的房地产开发企业已经成为参与城市更新的重要力量，多数品牌房企结合自身的资源及能力优势已不同程度进入城市更新领域。而从过去的实践来看，广东省的三旧改造让深度参与其中的房地产企业实现了自身价值增长与城市复兴的共赢。在这一轮的政策风口之下，具备集团产业资源、资金优势、商业运营能力、物业服务能力的企业，更应该积极开展不同类别的城市更新业务，实现既有业务与城市更新业务的紧密互动。

住建部：严控城市更新大拆大建，停止过度房地产化开发

8月10日，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。

住建部表示，实施城市更新行动是国家"十四五"规划纲要明确的重大工程项目。实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持"留改拆"并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。

?严格控制大规模拆除，确保住房租赁市场供需平稳

对此，《征求意见稿》提出，坚持划定底线，防止城市更新变形走样。

一是，严格控制大规模拆除。原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。

二是，严格控制大规模增建。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。

三是，严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

四是，确保住房租赁市场供需平稳。不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

易居研究院智库中心研究总监严跃进对中房网表示，过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，类似做法显然违背了城市更新的规律，也引起了很多问题，包括导致租房房源不足和租金上涨等现象。所以“限拆令”的提出，比较务实，具有非常好的导向。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，城市告别大拆大建本质上，也是告别房地产依赖，夯实“房住不炒”。告别大拆大建后，因拆迁导致的被动住房需求爆发、炒作“规划概念”等引发房价租金上涨的因素，也就不存在了。

不沿用过度房地产化的开发建设方式

《征求意见稿》指出，要坚持应留尽留，全力保持城市记忆。保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌。要坚持量力而行，稳妥推进改造提升。加强统筹谋划，探索可持续更新模式。加快补足功能短板，提高城市安全韧性。

要探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，防范债务风险。

不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

住建部在《征求意见稿》中要求，各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。住建部将定期对城市更新行动情况进行调研指导，及时研究协调解决难点问题，积极推动出台相关政策，推动实施城市更新行动。

严跃进认为，此次政策具有非常好的示范效应。从实际过程看，各地都在城市更新方面有各类任务和指标，也会积极开展相关工作。可能中间出现部分偏差，此次政策明确后，全国各地城市更新的具体操作会有所转变。尤其是大拆大建的模式会得到纠正。相应的，如何进行小规模、渐进式的有机更新，成为后续关注的重点，这也是相关房企和投资者等所需要关注的重点内容。

文化遗产保护和城市更新中如何协调各种利益主体的关系?

1 城市更新中的主体因素分析

对于城市治理的主体的研究, 目前主要包括:三元治理结构论 (政府、企业、社会) (郝毛, 诸大建, 2005) , 四元治理结构论 (政府、非政府组织、私人企业和社会公众) (钱振明, 2005) , 以及多中心治理理论 (包括政府在内的治理网络体系) (王佃利, 2005) 等。可以看出, 参与城市更新主体的多元化、复杂化已成趋势。城市更新成为不同利益主体表达利益诉求的媒介。由于在城市更新过程中存在复杂的利益主体结构、利益定位以及激烈的利益争夺, 理顺利益主体间互动关系是城市更新顺利开展的关键。

　1.1 中央政府作为城市更新的间接参与者

政府作为公共利益的主体在城市更新中往往占据主导地位, 而中央政府作为全局利益的掌控者和长远利益的维护者, 一般通过直接与间接地手段影响着城市更新的进程。一方面, 中央政府主要通过政策及法律手段, 以及从地方政府城市规划方案的审查批准与监管上指导全国的城市发展进程;另一方面, 中央政府将权力下放给城市政府, 给予城市发展的自主权。但是, 城市政府在更新过程中乱拆乱建以及随意变更规划方案, 暴露了中央政府作为全局性利益主体的缺失。而在一些涉及到环境治理、土地资源保护、城市历史文脉的保护与继承等重大项目上, 中央政府的导控力度不够。

　1.2 城市政府作为城市更新的核心主体

城市政府作为城市更新的领导者与制度供给者, 既是城市公共权力的掌权者, 也是城市公共事务的管理者, 还是城市公共利益的代表。城市政府及其承担的多元角色从一个侧面印证了其地域性特征, 即对于城市信息的内生性与独特性、对于公共物品配置情况以及对于城市公共服务需求偏好的掌握。因此, 在城市政府对于城市管理有直接的绝对的权力情况下, 当城市政府作为独立的利益主体参与城市更新时, 政策开展及实施需慎之又慎。

城市政府作为城市更新的核心主体又可以区分为不同的次级主体。除城市政府作为一个整体的利益主体外, 城市政府内部与城市更新相关的各种政府部门往往被视作不同的利益主体, 政府官员作为利益主体的一部分有时又被直接当作一个利益主体。简单来说, 从实际参与城市更新的过程来看, 横向上包括了所有与城市更新相关的部门, 如规划局、建设局、市政局等等, 纵向上则包含了城市的各级行政序列市、区、街道。总之, 城市政府既拥有监、控城市更新的权力, 也担负引导城市更新科学化、合理化的义务, 因此承担着城市更新核心主体的地位。

　1.3 开发商与企业是城市更新的基本力量

企业与开发商作为城市的基本经济细胞, 是城市更新不可或缺的重要参与主体。开发商与企业的参与虽然本质上是逐利, 但是其作用却是不可否认的。一方面, 私人资本的投资是对公共部门投资的有力补充与帮助;另一方面, 开发商的参与对于解决城市更新过程中的公共服务设施建设、社会住房供应等一系列市场化问题都具有重要的意义。

但是, 开发商与企业在参与城市更新时会面临很多约束, 其中既有技术与市场等硬性约束条件, 也有政策等软性约束条件。硬性约束条件可以通过自身的不断发展与完善来满足。但软性约束条件往往会成其参与城市更新时滋生腐败的突破口。即企业为获得参与城市更新的通行证, 获得有利于自身的发展条件, 往往会与城市政府达成同盟, 影响城市更新的决策。

　1.4 社区公众在城市更新中具有巨大的潜力

虽然社会公众在城市更新中大都是以“弱势群体”的面貌出现, 但是作为城市更新直接的利益相关者, 有着巨大的潜力。事实上, 从西方国家城市更新的发展历程与现实经验看, 公众参与城市更新已经成为不容忽视的力量。在国内当前城市更新运行机制中, 由于社区公众个体利益和诉求的分散化, 其在城市更新中充当的往往是“虚位主体”的角色。由于社区公众对于城市更新的方案设计、利益结构的冲击甚至是城市更新的进程都会有不同程度的影响, 因此作为城市更新整体利益结构的一环, 其潜力是巨大的。

　1.5 非政府组织的作用

非政府组织在城市更新过程中可以扮演较好的沟通桥梁作用。一些由专业人士组成的非政府组织如能充分发挥智库和公众代言人的功能, 既能得到公众认可, 又可以作为城市居民的信息与利益表达的媒介。城市更新过程中非政府组织所展现出来的力量愈发明显, 可以作为一种提供社会参与的渠道。因此, 将非政府组织作为城市更新的潜在力量也值得期待。

　2 各利益主体之间的互动关系

城市更新不仅是对于城市空间环境的一次重新整合, 同时也是各个利益主体之间利益的分配与协调的过程。根据机制理论激励相容的原理, 即每个参与者在追求个人目标的同时, 也正好能达到机制所要实现的目标, 那么机制就是激励相容的 (Hurwicz, 1972) 。以城市更新来说, 其运行目标应当是在不损害各利益主体利益的前提下或者说在保障各利益主体之间利益的前提下, 实现城市的经济效益、环境效益与社会效益的共赢这一社会目标。

2.1 长远利益主体与短期利益代表之间的互动

政府间的关系是城市更新过程能否成败的关键。城市政府的“行政区行政”, 即基于单位行政区界限的刚性约束, 城市政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态 (陈瑞莲, 2006) , 很大程度上促使城市政府成为只关注本地区事务区域性“增长机器”。如前所述, 中央政府的体制性缺失, 在区域资源优化配置、环境治理等长远和全局利益方面较易形成城市政府施政的忽视或冷漠, 最终形成原本属于国家与全局的利益在现实体制下只能由城市政府来维护和代表的局面。

2.2 城市政府与开发商的互动

一般说来, 城市发展进程中的利益结构有三种形式:一是主导者与职能单位的关系, 即一方 (主导者) 雇佣另一方 (职能单位) 或以承包方式使其承担某种项目;二是, 组织之间的谈判协商关系, 指多个组织进行谈判协商, 利用各自的资源进行合作以求能更好地实现各自单位的利益;三是系统的协作, 指各个组织相互了解, 结合为一, 有着共同的想法, 通力合作, 从而建立起一种自我管理的网络 (格里?斯托克, 1999) 。在城市更新中前两种关系普遍存在, 但是系统合作的关系还在探索与发展之中。依据西方城市更新的经验, 城市政府与开发商、房地产商的之间密切合作是城市更新顺利进行的重要保障, 也是国内城市更新中值得重点关注的领域。

2.3 城市政府与城市居民的互动

从委托代理理论角度, 政府与城市居民就是委托人与代理人之间的关系。城市政府是公共利益的代表, 即城市居民利益的代表。但是, 经常出现的一种情形是, 居民个人利益指向与政府所关注的公共利益在总量上不总是完全一致。由于政府在决定提供某种公共服务或者公共产品时需要考虑的信息和成本是多方面多层次的, 而在进行公共选择时公共政策又具有强制性与选择性, 因此难免出现遗漏或偏颇。当在城市更新中政府利益与公众利益出现互动与博弈时, 城市居民往往会因为个体的弱势以及高昂的利益诉求成本而望而却步。

　2.4 开发商与城市居民之间的关系

处理开发商与城市居民之间的关系, 据激励相容理论, 要做到在保障开发商和企业对利益追逐的基础上同时实现其对于城市更新中公共利益的贡献。城市政府在规划方案中需对开发商进行激励与约束。主要目的是防止出现开发商的成本社会化, 避免公众成为承担开发商在城市更新中经济、社会成本的替罪羊。以此而论, 对于城市公众, 利益保障与补偿机制是关键。

　3 城市更新利益主体因素分析及启示

城市更新是一项综合的系统的工程, 各种利益主体在此过程中博弈。根据当前多重利益主体的发育状况来看, 中国的城市更新模式总体上是一种自上而下式的更新。这种模式反映了政府力量的强大以及居民和社区力量的薄弱, 从总体上体现了行政力量对城市更新项目和过程的推动力。

　3.1 中央政府应充分发挥其监管职能

中央政府依靠全局性的政策调整社会结构关系, 但长远与全局利益可能并不是地方政府利益的必然组成部分。前文中, 分析了作为长远利益代表的中央政府可能会出现主体性缺失的情况。因此保障中央政府既不缺位也不越位, 维护长远和全局利益, 需充分发挥其监管职能。中央政府在城市更新中应对城市政府的规划方案、实施过程等方面进行全面的监管, 以防止地方利益危害国家整体利益的行为发生。

3.2 维护城市政府的领导核心地位

城市政府作为城市规划中决策规则的制定者与实际决策权力的掌权者, 其领导与核心地位不可动摇。城市政府作为法定决策机构, 在城市更新中对于信息的掌控有无与伦比的优势。在很大程度上, 城市政府拥有着对于规划方案科学性及严肃性的垄断, 即确定城市更新方案基本上以城市政府的意志为准。然而, 在市场化的决策环境下, 城市政府受到各利益主体影响的可能性也在增强, 应格外防止“寻租”以及与利益开发商的“合谋”。

3.3 对于开发商及房地产商的激励与约束

作为具有强烈利益诉求与影响力的参与主体, 开发商及房地产商是城市更新过程中的最为活跃的主体。追求效益的本能可能会促使其利用各种手段影响决策的制定。如若对于开发商及房地产商利益诉求的扩张不加以制约, 使“资源”与“权力”形成结盟, 就可能对其他利益主体造成损害。

　3.4 保护与鼓励城市居民参与主体的地位

在西方城市更新中, 城市的市长首先是一个城市公民, 然后才是城市的决策者。在中国当前的大多数决策过程中, 城市居民仍然是弱势群体, 而且往往被排除在更新决策的过程之外。他们作为力量弱小的利益个体, 缺乏将个体利益整合为集体利益的制度化途径与方法, 也无法负担这个过程所需高的成本与支持。如何保障与扩大城市居民的参与渠道与效果将会是城市更新中一个长久的课题。

　4 结论

“政策本质上是政府或者社会公共权威对人与人之间利益关系的一种制度安排” (丁煌, 2004) 。城市政府除作为城市更新的直接利益主体之一, 也是决策的主导者, 同时承担了以行政权力推动城市更新责任。开发商与城市公众在维护自己利益的同时也代表了广泛意义上的公众参与, 他们的有效参与及对于政府部门决策施加的影响均不容忽视。作为城市更新的直接受众, 城市公众的意愿与利益更是城市更新规划在执行过程中不得不考虑的因素。总之, 城市更新中涉及巨量的资源与利益分配都需要以公共性作为依托, 只有让城市更新回归公共性才能更好的体现城市更新中的社会公平与正义。

在城市更新过程中,有可能会遇到哪些方面的问题？

在城市更新过程中，有可能会遇到非常多的麻烦事，比如，现在城市的建设要搬迁，就可能会碰见钉子，货

为什么说城市更新势在必行？

城市发展转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”

实施城市更新行动内涵是转变城市开发建设方式，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，深入推进以人为核心的新型城镇化，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期。

城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。“城镇化率还在不断提升，同时经过这些年的快速发展，城市规模已经不小，过去大量建设、大量消耗、大量排放的城市开发建设方式已经难以为继。在这个宏观背景下，城市发展将由粗放外延式向内涵提升式转变。”住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长汪科表示。

从“有没有”转向“好不好”，既符合城市发展的规律，也顺应了人民日益增长的美好生活需要。汪科认为，一方面，城市建筑和设施逐步自然老化，一些原有建筑标准已经落后，需要改造调整增强安全性；另一方面，一些城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不再适应居民更高的生活需求，“通过城市更新提升人民群众的获得感幸福感安全感，势在必行。”

城市更新，大有可为。“十四五”规划纲要提出，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。住房和城乡建设部初步研究提出了城市更新行动的重点任务，包括完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化城市历史文化保护塑造城市特色风貌、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设等。

城市更新行动有利于提升城市品质，惠民生、促消费、促投资一举多得

城市更新行动内容丰富，对提升城市品质和改善居民生活影响深远。中国城市科学规划设计研究院院长方明将城市更新的积极影响概括为4个方面。

加速推动城市新经济。一方面随着经济社会的发展，城市产业也在更迭，基于城市新经济特征统筹考虑城市空间更新布局，能够更好地服务于新的产业链。“如今网络直播、远程教育和办公、电子商务等线上经济发展迅猛，这些新业态可能不再需要很大的厂房和开发区，但是需要更适合激发创意的工作生活环境，通过改造更新城市闲置或低效空间资源可以提供更适合新产业新业态的发展空间；另一方面将城市闲置或低效资源统一梳理、统一评估，或由用地单位自主开发建设，或由城市统一来安排，吸引企业积极参与推动更新。”方明说。

重构发展城市新功能。传统城市功能逐渐滞后于城市新的发展需求和居民新的生活工作需求，通过更新能够补短板强弱项。方明举例，如今城市对疫情防控的功能需求增加，城市卫生防疫、健康管理等设施和服务也应抓紧跟上。方明表示：“通过更新增加设施和公共服务完善城市复合功能，通过更新加密交通路网提升城市交通出行效率……这些更新举措在增强城市活力的同时，也能更好地满足居民的居住和休闲需求。”

打造城市空间新意境。

城市建设风格越来越现代的同时，一些城市建设在与传统历史文化风貌、当地生活风俗习惯相融合方面，也存在一定问题。“既要保护优秀的传统建筑、街区，更要保护好蕴藏其间的历史文化，城市更新是传承城市历史文化的一次好机遇。”方明表示，通过运用传统依山水布局城市的规划手法，让人工景观、自然景观、建筑文化更好融合，恢复街巷的市井烟火气息，打造富有东方韵味的街巷空间，再现更富有中国传统特色的城市意境。

引领城市建设新科技。智慧交通、智能物流、智能物联网……新科技促进城市发展更智慧。“但目前城市建设滞后于科技的发展，城市建设的不少方面还与新科技的使用场景不匹配，城市设施也跟不上数字经济、网络生活的迅猛发展。”方明认为，要为科技在城市中创造更好的使用条件和应用场景，加强新科技在城市的结合和应用，要推行适合城市的新科技。同时加快推进基于数字化、网路化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，让新科技来全面提升城市建设水平和运行效率。

城市更新还发挥了惠民生、促消费、促投资一举多得的作用。方明以城市交通路网更新为例，“有的城市道路太宽，不利于街边商业发展。加密城市路网，让小街小巷显露出来，方便了居民生活，发展了街边商店，促进了居民消费；有的城市交通环线式的圈层布局居多，布局更多的纵向线性交通，能够促进都市圈、城市群的融合，让城市带动郊区、中心城市带动小城镇的产业和消费，老百姓也能享有更便捷的交通和更丰富的旅游资源等。”

城市更新行动要立足全局统筹谋划，也要注重发挥社会各界的力量

城市更新行动如何具体展开？首先要摸清城市家底，找准发展问题。路径是开展城市体检，统筹城市规划建设管理。

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